Podpis złożony 15 października kończy parlamentarny spór o ustawę z 18 września 2026 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych. Nie kończy jednak problemów, które branża wskazywała podczas prac nad jej turystyczną częścią. Zwiększenie możliwości pobierania pieniędzy od osób korzystających z noclegów nie zastępuje polityki turystycznej. [1]

01Kilka dni na decyzję po miesiącach rozmów

Rada Ministrów przyjęła projekt 15 września. Już 16 września odbyło się pierwsze czytanie, a wieczorem tego samego dnia zajęły się nim połączone Komisje Finansów Publicznych oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Sejm uchwalił ustawę 18 września. Senat przyjął ją bez poprawek 24 września. Od przyjęcia projektu przez rząd do zakończenia prac obu izb minęło dziewięć dni. [2] [3]

Nie twierdzimy, że wcześniej nie prowadzono żadnych prac ani konsultacji. Problem polega na tym, że tempo rozstrzygnięcia ostatecznego modelu nie pozwalało na dialog odpowiadający znaczeniu tej zmiany. Równolegle przez wiele miesięcy trwały rozmowy branży turystycznej z Ministerstwem Sportu i Turystyki oraz sekretarzem stanu Ireneuszem Rasiem. Dyskusja dotyczyła także przeznaczenia pieniędzy, promocji kraju i regionów oraz miejsca organizacji turystycznych w całym systemie.

Na stole znajdował się poselski projekt reprezentowany przez Ireneusza Rasia, druk nr 2872. Rozważany model przewidywał 80% wpływów dla gmin, 18% dla Polskiej Organizacji Turystycznej i 2% na pobór. Był propozycją podziału, wokół której toczyły się dalsze rozmowy, a nie dowodem jednomyślności w każdym szczególe. Ostatecznie przyjęto inny kierunek, bez analogicznej gwarancji finansowania systemu turystyki. [3] [4]

02Co miała rozwiązać opłata turystyczna

Znaczenie wcześniejszych rozmów wykraczało poza ustalenie kilku złotych doliczanych do rachunku za nocleg. Próbowano odpowiedzieć na pytanie, jak zbudować trwały mechanizm finansowania sektora, którego rozwój przynosi korzyści wielu uczestnikom lokalnej gospodarki. Hotel jest tylko jednym z nich. Z obecności gości korzystają restauracje, przewoźnicy, przewodnicy, atrakcje, instytucje kultury i handel. Jakość całej tej oferty wpływa później na to, czy turysta wróci i poleci dane miejsce innym.

Dlatego dyskusja o opłacie powinna łączyć kilka perspektyw: koszty ponoszone przez gminę, potrzeby mieszkańców, konkurencyjność przedsiębiorców i zadania organizacji odpowiedzialnych za rozwój destynacji. Rozwiązanie ograniczone do poboru pieniędzy od gościa hotelowego nie obejmuje tych zależności. Daje dodatkowy dochód, ale samo nie określa, jak ten dochód ma wzmacniać gospodarkę turystyczną.

Branża nie musiała akceptować każdej propozycji ministra Ireneusza Rasia, aby uznawać wartość prowadzonych z nim prac. Dialog służy właśnie temu, żeby różnice rozpoznać, przedstawić argumenty i szukać rozwiązania możliwego do przyjęcia przez zainteresowane strony. W tym przypadku istotne było wspólne pole rozmowy: opłata miała być elementem szerszej polityki turystycznej. Wybór modelu koncentrującego się na dochodach gmin pozostawił najważniejszą część tej debaty bez ustawowego rozstrzygnięcia.

Z perspektywy ESPT stracono szansę na połączenie reformy opłaty z reformą finansowania turystyki. Nawet jeżeli część rozwiązań wymagała dalszego uzgadniania, można było kontynuować prace nad spójnym systemem. Tym bardziej trudno zaakceptować sytuację, w której wielomiesięczny dialog nie przełożył się na zabezpieczenie podstawowego celu: trwałego związku między pobranymi środkami a rozwojem turystyki.

03Na komisji zabrzmiał wspólny sprzeciw

Posiedzenie 16 września pokazało zbieżność zasadniczych zastrzeżeń różnych części sektora. W relacji „Rzeczpospolitej” odnotowano interwencję prezesa ESPT Łukasza M. Mikosza w sprawie dopuszczenia przedstawicieli branży do głosu. Późniejsze wypowiedzi dotyczyły przede wszystkim przeznaczenia wpływów, finansowania promocji oraz nierówności na rynku zakwaterowania. [5]

Nie był to sprzeciw jednej organizacji. Głos zabierali przedstawiciele hotelarstwa, organizacji przedsiębiorców oraz regionalnych struktur turystycznych. Wspólny kierunek był czytelny: pieniądze pobierane w związku z ruchem turystycznym powinny wspierać również jego rozwój, a nowy system nie powinien pogłębiać przewagi podmiotów działających poza skuteczną kontrolą. Zbieżność tych postulatów nie oznacza, że wszystkie organizacje popierały identyczne stawki i proporcje podziału.

Wcześniej, 9 września, Izba Gospodarcza Hotelarstwa Polskiego i Polska Izba Turystyki opublikowały wspólne stanowisko. Domagały się powiązania wpływów z zadaniami turystycznymi oraz poprzedzenia opłaty uporządkowaniem najmu krótkoterminowego i wyegzekwowaniem rejestracji mieszkań. Wskazywały również na obciążenia związane z nadaniem przedsiębiorcom roli płatnika. [6]

W tej sprawie znaczenie ma również sposób traktowania partnerów społecznych. Obecność na komisji przedstawicieli przedsiębiorców, hotelarzy i organizacji turystycznych powinna być dla ustawodawcy okazją do sprawdzenia skutków projektu w praktyce. To oni będą rozmawiać z klientami, pobierać należności, prowadzić dokumentację i ponosić skutki decyzji budżetowych. Ich uwagi nie stanowią przeszkody proceduralnej, którą należy jak najszybciej usunąć.

Zgodność zastrzeżeń różnych środowisk powinna skłaniać do ponownej oceny projektu. Jeżeli organizacje reprezentujące odmienne interesy wskazują ten sam problem, trudno sprowadzić go do obrony korzyści jednej grupy. W tym przypadku wspólnym mianownikiem było oczekiwanie, że dodatkowe obciążenie ruchu turystycznego zostanie powiązane z odpowiedzialnością za rozwój tego ruchu i warunki działania całego rynku.

04Co rzeczywiście zmieni ustawa

Nie można więc opisywać przyjętego rozwiązania jako całkowicie bezpłatnego poboru. Pozostaje jednak pytanie, czy zmiana inkasenta na płatnika i zakres wymaganych czynności są proporcjonalne, zwłaszcza dla mikrofirm i małych przedsiębiorców turystycznych.

05Dochód gminy bez ustawowej gwarancji dla turystyki

Najważniejszy zarzut ESPT dotyczy przeznaczenia pieniędzy. Ustawa nie zapewnia udziału POT w dochodach z opłaty, nie tworzy mechanizmu stabilnego finansowania ROT-ów i LOT-ów ani nie nakazuje przeznaczania wpływów na zadania turystyczne. Środki mogą zostać wykorzystane na takie zadania, ale zależy to od późniejszych decyzji samorządu. [8]

Gminy ponoszą realne koszty przyjmowania odwiedzających. Transport, utrzymanie przestrzeni publicznej, gospodarka odpadami i bezpieczeństwo wymagają pieniędzy. Udział samorządów w dochodach z opłaty jest uzasadniony. Nie wyczerpuje to jednak problemu finansowania turystyki. Potrzebne są również informacja turystyczna, rozwój produktów, promocja i działania pozwalające wydłużać sezon oraz kierować ruch do miejsc, które chcą i mogą przyjąć więcej gości.

Obawiamy się, że bez ustawowego związania wpływów z tymi zadaniami opłata stanie się przede wszystkim sposobem uzupełniania niedoborów budżetowych samorządów. Jest to ocena ryzyka wynikającego z konstrukcji ustawy. Nie przesądzamy, jak każda gmina wyda pieniądze. Wskazujemy, że ustawodawca nie zapewnił turystyce gwarancji, o które zabiegała branża.

06Dlaczego finansowanie POT, ROT-ów i LOT-ów nie jest dodatkiem

Polska Organizacja Turystyczna, regionalne organizacje turystyczne i lokalne organizacje turystyczne działają na różnych poziomach tego samego rynku. Promocja kraju nie zastępuje pracy nad marką regionu. Marka regionu nie zastępuje przygotowania lokalnego produktu, informacji dla gościa czy współpracy przedsiębiorców w konkretnej miejscowości. Jeżeli jeden z tych poziomów działa niestabilnie, trudniej wykorzystać potencjał pozostałych.

Właśnie dlatego spór o przeznaczenie wpływów nie jest sporem o dodatkowy budżet na reklamę. Chodzi o zdolność do planowania działań na kilka lat, utrzymywania współpracy między podmiotami i rozwijania oferty, która nie kończy się wraz z sezonem. Jednorazowy projekt albo uznaniowa dotacja mogą pomóc w realizacji konkretnego zadania. Nie zastąpią jednak przewidywalnych warunków funkcjonowania systemu.

Dla małych i średnich przedsiębiorców turystycznych ma to szczególne znaczenie. Pojedyncza firma nie zbuduje samodzielnie rozpoznawalności Polski na rynkach zagranicznych. Nie zastąpi też całej infrastruktury informacji i promocji regionu. Korzysta z działań wspólnych, a jednocześnie sama współtworzy ofertę, którą te działania promują. Opłata związana z noclegami mogła stać się jednym ze sposobów finansowania tego współdziałania.

Ustawowy udział organizacji turystycznych wymagałby oczywiście określenia zadań, zasad podziału i rozliczania pieniędzy. Samo przekazanie środków dowolnej instytucji nie gwarantuje dobrych rezultatów. Potrzebne są przejrzyste kryteria i ocena efektów. Nie jest to jednak argument za pominięciem problemu finansowania. Jest to argument za starannym zaprojektowaniem mechanizmu, nad którym branża chciała dalej pracować.

07Europejskie rozwiązania pokazują, że cel można zapisać w prawie

Nie istnieje jeden europejski model opłaty turystycznej. Istnieją jednak konkretne przykłady ustawowego powiązania dochodów z turystyką. We Francji art. L2333-27 kodeksu samorządowego wiąże wpływy z taxe de séjour z wydatkami służącymi rozwojowi ruchu turystycznego. W Wiedniu § 10 ustawy o wspieraniu turystyki wskazuje wpływy z Ortstaxe jako źródło pokrywania kosztów organizacji turystycznej. [9] [10]

Nie chodzi o przenoszenie zagranicznych proporcji bez uwzględnienia polskich warunków. Chodzi o zasadę: już w chwili ustanawiania obciążenia można określić, jaki cel mają realizować pozyskane pieniądze. Finansowanie turystyki może obejmować zarówno promocję, jak i infrastrukturę czy ograniczanie uciążliwości dla mieszkańców. Wymaga jednak decyzji ustawodawcy i przejrzystego rozliczania rezultatów.

W praktyce celowe wykorzystanie pieniędzy powinno być widoczne także dla mieszkańca i przedsiębiorcy. Jeżeli gmina pobiera środki w związku z zakwaterowaniem, powinna móc pokazać, jakie zadania dzięki nim sfinansowała i jakie problemy rozwiązała. Taka informacja pozwala ocenić, czy opłata poprawia funkcjonowanie miejscowości, jakość pobytu i warunki prowadzenia działalności. Pomaga również uzasadnić klientowi, dlaczego ponosi dodatkowy koszt.

Rozwój turystyki nie musi przy tym oznaczać wyłącznie zwiększania liczby przyjazdów. W miejscowości przeciążonej w wakacje priorytetem może być lepsza organizacja ruchu, transport albo ochrona przestrzeni. W innej gminie potrzebne będą działania poza sezonem, poprawa dostępności lub rozwój nowej oferty. Dobrze skonstruowany system powinien pozwalać rozpoznawać te potrzeby i finansować działania odpowiadające lokalnym warunkom.

To odróżnia świadomie zaprojektowaną politykę turystyczną od samego zwiększania dochodów. Nie wystarcza stwierdzenie, że samorząd może wydać pieniądze na turystykę. Taką możliwość miał również wcześniej. Istotne jest to, czy ustawa zapewnia trwały mechanizm realizacji zadań, które uzasadniają pobieranie opłaty od osób korzystających z noclegów.

08Najpierw szczelny system, potem szersze obciążenie

Drugim zasadniczym problemem jest kolejność zmian. Branża postulowała, aby uporządkować najem krótkoterminowy i zapewnić skuteczną identyfikację podmiotów udzielających noclegów, zanim rozszerzy się obciążenia ich klientów. Podpisana ustawa nie uzależnia uruchomienia nowych zasad opłaty od osiągnięcia takiego rezultatu. [6] [8]

Ryzyko nierównej konkurencji jest proste: legalnie działający hotel lub pensjonat pozostaje widoczny dla administracji, pobiera opłatę i wykonuje obowiązki ewidencyjne. Podmiot działający w szarej strefie może nadal unikać tych kosztów. Wtedy rozszerzenie daniny dodatkowo pogarsza sytuację przedsiębiorcy, który przestrzega przepisów.

Nie oznacza to, że każda oferta mieszkania na doby jest ustawowo wyłączona z opłaty. Definicja zakwaterowania odwołuje się również do usług hotelarskich w innych obiektach niż hotele. Sednem zastrzeżenia jest skuteczność objęcia całego rynku porównywalnymi obowiązkami i ich egzekwowania. Samo zapisanie obowiązku nie usuwa szarej strefy.

Równość warunków konkurencji należy oceniać według rzeczywistego działania przepisów. Jeżeli dwie oferty zaspokajają podobną potrzebę klienta, a tylko jedna jest w praktyce obciążona kontrolowanym obowiązkiem poboru i dokumentacji, cena końcowa oraz koszty obsługi mogą być kształtowane według odmiennych zasad. Uczciwy przedsiębiorca nie powinien przegrywać konkurencji wskutek przewagi kosztowej podmiotu unikającego obowiązków.

Nie jest to spór między hotelami a każdym właścicielem mieszkania wynajmowanego na krótko. Legalnie działający podmiot oferujący apartament również ma interes w tym, aby przepisy obejmowały cały rynek i były egzekwowane. Podział przebiega między działalnością widoczną i rozliczaną a działalnością, wobec której system pozostaje nieskuteczny. Reforma powinna ograniczać tę różnicę, a nie ją utrwalać.

Dlatego postulowana kolejność miała znaczenie praktyczne. Najpierw należy zapewnić administracji możliwość ustalenia, kto rzeczywiście udziela noclegów, gdzie działa i jakie obowiązki wykonuje. Następnie można wiarygodnie ocenić, czy opłata obejmuje rynek w sposób równy. Wprowadzanie szerszego obciążenia bez takiej pewności przenosi ryzyko niedokończonej reformy na przedsiębiorców, których najłatwiej skontrolować.

09Podpis Prezydenta wymaga oceny także w świetle wcześniejszych deklaracji

Formalnie rozszerzono istniejącą opłatę miejscową. Z punktu widzenia osób, które zostaną nią objęte, będzie to jednak dodatkowe obciążenie, a dla części dotychczas płacących możliwa jest wyższa należność. Zachowanie nazwy daniny nie zmienia jej ekonomicznego skutku.

27 sierpnia 2025 r., otwierając posiedzenie Rady Gabinetowej, Prezydent Karol Nawrocki deklarował sprzeciw wobec podwyższania danin i podatków oraz przerzucania problemów finansów publicznych na kolejne grupy społeczne. Dzisiejszy podpis daje podstawę do pytania o spójność tej deklaracji z zaakceptowaniem rozszerzenia opłaty miejscowej. Branża ma prawo oczekiwać wyjaśnienia, dlaczego w tym przypadku zaakceptowano rozwiązanie zwiększające możliwość obciążania kolejnych osób. [11] [1]

10Co trzeba naprawić po podpisaniu ustawy

Podpisanie ustawy zmienia etap debaty. Nadal można i należy domagać się rozwiązań, których zabrakło w przyjętym modelu. W ocenie ESPT pierwszym zadaniem jest ustawowe powiązanie przynajmniej części wpływów z rozwojem turystyki i ograniczaniem kosztów wynikających z ruchu turystycznego. Gminy powinny otrzymać środki na rzeczywiste potrzeby związane z przyjmowaniem gości, a system promocji i rozwoju powinien mieć przewidywalne źródło finansowania.

Drugim zadaniem jest zapewnienie przejrzystości. Potrzebujemy czytelnej informacji o uzyskanych wpływach, finansowanych zadaniach i ich efektach. Pozwoliłoby to ocenić zarówno sposób wykorzystania pieniędzy, jak i zasadność stawek ustalanych lokalnie. Przedsiębiorcy oraz organizacje turystyczne powinni uczestniczyć w rozmowie o priorytetach, wnosząc wiedzę o rynku i potrzebach klientów.

Trzecim zadaniem jest skuteczne objęcie rynku zakwaterowania porównywalnymi obowiązkami. Regulacja najmu krótkoterminowego i egzekwowanie rejestracji nie mogą pozostawać na marginesie reformy opłat. Potrzebna jest również ocena praktycznych kosztów związanych z poborem, dokumentowaniem zwolnień i przekazywaniem informacji. Szczególnie małe firmy powinny otrzymać jasne zasady oraz rozwiązania, które nie mnożą zbędnych czynności.

Rozmowa o tych zmianach powinna wrócić do formuły rzeczywistego dialogu z branżą. Konsultacje mają wartość wtedy, gdy argument może jeszcze wpłynąć na treść rozwiązania. Zaproszenie przedsiębiorców do wyjaśniania gotowych obowiązków nie zastępuje ich udziału w tworzeniu prawa. ESPT oczekuje powrotu do prac nad całościowym modelem, w którym pobór pieniędzy, ich przeznaczenie i warunki konkurencji zostaną potraktowane łącznie.

ESPT ocenia przyjęty kierunek jako zły krok. Rozmowy o finansowaniu turystyki powinny prowadzić do rozwiązania, które równocześnie uwzględnia potrzeby samorządów, rozwój sektora i uczciwą konkurencję. Nadal potrzebne są ustawowe gwarancje przeznaczenia części wpływów na turystykę, stabilne finansowanie struktur odpowiedzialnych za jej rozwój oraz skuteczny system obejmujący najem krótkoterminowy. Podpisanie ustawy nie unieważnia tych postulatów. Zwiększa pilność ich realizacji.

Turystyka tworzy dochody samorządów, miejsca pracy i popyt na lokalne usługi. Polityka państwa powinna wzmacniać te korzyści. Samo zwiększanie możliwości pobierania pieniędzy od gości nie wystarczy.